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  3/03/2015

Neutralidad imposible pero ineludible

Neutralidad [del latín neuter: ni lo uno ni lo otro] es un desideratum inalcanzable. La neutralidad de la red (o ´en` la red) arrastra años de discusiones, con enormes intereses en juego que hacen ilusoria la equidistancia. De hecho, la decisión aprobada por la FCC (Comisión Federal de Comunicaciones) de Estados Unidos, no dice que las redes tengan que ser neutrales, sino abiertas. La Open Internet Order nacería para regular los servicios de banda ancha con los criterios que se aplican a la provisión del servicio telefónico. Su principio básico es: todos los paquetes de datos que circulan por Internet recibiran el mismo tratamiento, sin discriminación por su contenido, destino o fuente.

¿Por qué esta premisa de imparcialidad, aparentemente de sentido común, ha suscitado tanta controversia? Porque el interés de una parte tiene que prevalecer sobre el de otra, aunque ambas digan que lo que realmente les importa son los ciudadanos: en esto consisten las batallas ideológicas. La norma aprobada por la FCC se puede resumir en una fórmula jurídica simple: reclasifica a los proveedores de banda ancha para que les alcancen las reglas que la ley federal de telecomunicaciones de 1934 (modificada en 1996, cuando Internet apenas despuntaba) establece para los servicios de telecomunicaciones de voz.

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No faltará quien diga que es un asunto puramente estadounidense. Lo mismo, o casi lo mismo, pudo decirse en los años 70, cuando un proceso o antitrust propició el desmantelamiento del monopolio de AT&T – algo que por supuesto no iba a ocurrir en aquella España ´distinta y distante` – y a la postre marcaría el rumbo de la liberalización de las telecomunicaciones en Europa. Más vale tratar de entender en qué consiste un asunto en cuyo nombre se esgrimen argumentos contrapuestos.

La noción de neutralidad es un producto de la era de la banda ancha. Ya no vale la regla del common carrier que ha prevalecido desde que fuera necesaria para universalizar el acceso al fragmentado servicio telefónico. La erupción de las OTT – de Facebook a Skype, de YouTube a WhatsApp – con nuevos modelos de negocio ´gratuitos`, ha difuminado las fronteras entre voz, datos y vídeo, ha roto los límites de velocidad y capacidad de las redes, haciendo ver la urgencia de un nuevo marco jurídico. Es ineludible que la norma exista, pero es imposible que conforme a todos.

El presidente de la FCC, Tom Wheeler, ha resumido la decisión en tres objetivos: la banda ancha debe ser rápida, imparcial y abierta. Y aunque se ha interpretar que Internet será regulada como una utility – “como el agua” se ha llegado a simplificar – Wheeler precisó que se trata de lo contrario, de “evitar que una regulación al estilo de la que pesa sobre las utilities acabe deprimiendo las inversiones”. Avisa Wheeler que nadie podrá combatir la orden afirmando que amenaza las inversiones, porque excluye expresamente que la FCC tenga poder para regular los precios y las ofertas de servicios empaquetados.

En el seno de la FCC, la línea divisoria pasa por la filiación política de sus miembros: tres a favor y dos en contra. Con la especificidad de que el presidente – antiguo lobista republicano propuesto por Barack Obama cuando todavía creía en su labia para convencer al adversario – cambió su posición inicialmente tibia, tras una alocución presidencial de noviembre, en la que Obama fijó como legado una defensa del principio de neutralidad en la red, al afirmar que el acceso abierto a Internet es un derecho básico de los ciudadanos.

Esta retórica implica en la práctica tres obligaciones para los proveedores de servicios: 1) no bloquear el acceso a ningún contenido legal, aplicación o servicio, siempre que el dispositivo empleado no sea perjudicial para la estabilidad de la red, 2) no estrangular ni degradar el tráfico de Internet con la misma condición del punto anterior y 3) no otorgar prioridad a un tráfico determinado a cambio de dinero, ni dar preferencia a sus contenidos y servicios propios. Lo que sí autoriza expresamente la FCC es que los operadores – tanto fijos como móviles o de cable – tomen “medidas de gestión técnica razonable de sus redes”, reconociendo la necesidad de preservar la estabilidad y consistencia de la infraestructura.

Todo suena bien al profano, pero la Open Internet Order ha sido recibida con tan profundas divergencias que desde ya se puede pronosticar una ardua batalla, tanto en el Capitolio como en los tribunales, que puede llevar años. No sería defendible que las mismas reglas no se aplicaran a todos los actores del mercado, de ahí el uso machacón de la palabra neutralidad: hasta los críticos más virulentos empiezan su discurso declarándose de acuerdo con el acceso abierto a Internet. Ahí empieza y acaba el consenso. A los interesados de uno y otro lado les place exponer su apoyo o su oposición con argumentos trascendentales, incluso emocionales, en los que es de rigor declararse defensor de los consumidores y usuarios.

Aparte de la divisoria ideológica entre republicanos y demócratas, se han puesto de manifiesto otras distancias. Los operadores de cable – fundamentales en la configuración del mercado estadounidense – hacen piña alrededor de Comcast, que se opone a la FCC porque está convencida de que Netflix, su más peligroso competidor, será el primer beneficiario. Aunque, por otro lado, el contratiempo podría facilitar la aprobación de la colosal fusión de Comcast con Time Warner, aún pendiente. Los operadores de telefonía móvil muestran una llamativa división: Verizon y AT&T están radicalmente en contra de la orden de la FCC, mientras Sprint y T-Mobile la apoyan porque piensan que les será útil para ganar cuota de mercado frente a los dos gigantes.

Los proveedores de servicio, que son dueños de las infraestructuras de red, no son los únicos protagonistas del debate. La Open Internet Order deja intacto un régimen que les obliga a respetar unas reglas históricas [rooseveltianas, según los republicanos] mientras los grandes proveedores de contenidos y aplicaciones (Apple, Facebook, Google, Amazon, etc) podrían seguir practicando una gestión no neutral del tráfico, sin que ninguna regulación los afecte salvo, eventualmente, las reglas sobre la competencia. Es notorio que el funcionamiento de Internet se caracteriza por una multiplicación explosiva del tráfico, que ha volcado el equilibrio de poder desde los que suministran la infraestructura en favor de los que dominan la provisión de servicios. De esto se trata.

Mientras los operadores principales sugieren que la aplicación de la orden desalentará sus inversiones, las compañías over-the-top enuncian otro guión: lo importante es favorecer la innovación, dicen. Dos grandes palabras – inversión e innovación – que enmascaran un manifiesto conflicto de intereses. Hasta ahora, los operadores podían vivir creyendo que los clientes era suyos, pero la realidad es que Facebook, Google, Apple, Netflix, etc. tienen más usuarios que cualquiera de ellos. Son naturalmente globales, mientras que los operadores tienen que comprar empresas para escapar al corsé de los reguladores que filtran su posibilidad de consolidarse.

Se puede intentar decenas de definiciones de la neutralidad en la red, pero todas contendrán una dosis de hipocresía, un doble rasero según el lugar que cada uno ocupe en la cadena de valor. También sería posible identificar otras formas de discriminación en los sistemas operativos, en sofisticadas formas de control de acceso a ciertos sitios web, en la recogida forzosa de datos de los usuarios, en la obstinada cerrazón de ciertos dispositivos.

Se espera que Mark Zuckerberg, que en la práctica rige una ´nación` con más usuarios que todos los miembros de la ONU menos China aluda al asunto en su intervención ante el Mobile World Congress, donde también estará presente Wheeler en su estreno internacional. La reacción de Google – antiguo paladín de la neutralidad – ha sido sospechosamente blanda: apoya la decisión de la FCC, pero le pide que al desarrollar la norma evite regular los “acuerdos informales de interconexión” que la empresa, y otras, mantienen con operadores como Verizon o Comcast para la difusión de sus contenidos. Es sabido que, entre otros grandes designios, Google está desarrollando redes propias en varias ciudades de Estados Unidos, que sólo podrían salir del ámbito local mediante su conexión con las infraestructuras troncales ajenas.

La dimensión política será clave en los próximos pasos de la Open Internet Order. Los republicanos no han dejado pasar la ocasión de denunciar una conspiración de la Casa Blanca para “destruir la credibilidad de la FCC como organismo independiente”. Un senador ligado al Tea Party ha dicho que “es el Obamacare de Internet”, y el ex presidente de la comisión en tiempos de Bush, Michael Powell [ahora presidente de la asociación de operadores de cable] ha anunciado un inmediato recurso contra una decisión que “ha ido demasiado lejos”. Los lobbies en Washington tienen mucho trabajo por delante.

¿Por cuánto tiempo podrá Europa fingir que esta discusión es un asunto interno de Estados Unidos? Las inversiones de los operadores de telecomunicaciones europeos, que llegaron a representar una tercera parte del total mundial, han caido a menos de una quinta parte en 2014; entretanto, 15 de las 25 compañías globales de Internet han nacido en Estados Unidos, y la UE sólo ha engendrado una. “¿Han comprendido los reguladores europeos hasta qué punto ha cambiado?” se preguntaba el año pasado Vittorio Colao, CEO del grupo Vodafone, durante una visita a Madrid.


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